今天要跟各位報告的題目是「我國對外關係的新思維」，我將就我國對外關係上一些重要的觀念以及議題，以自問自答的方式來跟各位說明，同時提出一些個人對於外交、對外關係的思維，希望能幫各位了解我國當前的國際處境 。

問題一：今天的講題為何用「對外關係的新思維」而不用「外交關係的新思維」？

「外交關係」是國與國之間、政府與政府之間，互予外交承認的正式官方關係，即是所謂的「一軌關係」；而「對外關係」是一國涉外關係的總稱，包含「外交關係」在內。二者之間並不排斥，而是可以並行不悖、同時並進的不同層面關係。

「對外關係」是在「外交關係」之外，加入可以與「外交關係」相互支援、互為後盾之文化、經貿、學術、科技、人員、環保、衛生、僑務、體育等各層面的關係，為我國外交注入新的動力與助力，使對外關係更為充實、穩固。

我國面臨特殊且艱困的國際處境，現今仍無法以任何名義參與世界上重要的組織，如聯合國、世界衛生組織等，強調「對外關係」是希望能克服、突破中國以及國際社會加諸的阻撓及限制，由政府聯合民間組織，以一切可行方式、適當名義，參加國際組織與國際活動，以突顯中華民國在台灣存在的事實與價值。

問題二：「外交關係」是否能由其他涉外關係所取代？

「外交關係」雖非絕對必要，但有其不可替代的重要性。原因有四：首先，「外交關係」在於彰顯國家的主權。我們派駐在國外的使節，都被視為中華民國台灣政府唯一的、完全的代表。外國駐台使節及代表，也是以中華民國政府為其外交對象。

第二，當今國際社會、國際組織仍以主權國家為主要成員，仍然是國際政治與外交的主軸，這是國際的現實。

第三，近年來，我國積極推動、參與世界衛生組織、聯合國，並已成功參與了世界貿易組織及亞太經合會議，其中多由邦交國在國際間公開正式給予我們助力及支援。邦交國愈多，就有更多直接的助力。

第四，我國派駐無邦交國家的工作人員，通常無法列名於當地外交團或領事團，也無法應邀參加外交領事團舉辦的正式外交活動，甚至在洽公時也會受到一些不合理限制。這種情形不但影響同仁工作的推廣，同時也損及駐外人員應有的基本權益及保障。

問題三：如果我國的邦交國減少到十數餘或個位數，將會產生何種影響？我們是否仍是個主權國家？

根據1933年蒙特維多國家權利及義務公約規定：「一個主權國家必須符合四個要件：人民、領土、政府、以及涉外的能力」。準此，中華民國台灣絕對是個主權國家，不會因邦交國多寡或他國的外交承認，影響主權國家的實質地位。

外國法院的判例及法律規定，也可作為一個參考，以間接確認中華民國台灣具有主權地位。例如，美國於1979年通過的「台灣關係法」並不影響美國法律繼續以外國的地位來看待台灣。此外，1997年加拿大Novascotia省上訴法院對我國陽明海運公司所屬福明輪案，判決我國對福明輪案具有管轄權及審理權，因此間接確認我國具有司法管轄權的主權地位。

問題四：外交對於一個國家真有那麼重要嗎？

外交的重要性是其他部會無法替代的，主要原因有三：首先，外交是國家主權的象徵，派駐在外的使節便象徵著主權的延伸，無論是否有邦交，當地政府都知道我們的駐外人員是代表台灣主權的實體；其次，外交可說是一個國家國防安全的第一道防線，外交重視的是談判、交涉、尋求聯盟、鞏固和平、及避免戰爭。唯有在外交談判無效後，才不得不由國防、軍事單位出面捍衛國家；最後，在許多國家，尤其是歐美先進國家，主掌外交事務的首長皆在政府架構或內閣中，佔有非常重要的地位。在我國，外交、國防、大陸事務方面最高人事及大政方針的決策權皆由總統主導，即是出於相同的考量。

問題五：「小國無外交」或「弱國無外交」，這個觀點正確嗎？

「弱國無外交」我同意，但是「小國無外交」與否，要看這個國家是否富強？外交政策是否有國際觀？是否深思熟慮？外交手腕是否細膩、成熟、有效率？外交官是否訓練有素、專業且有使命感？

以以色列為例。1967年發生了以阿六日戰爭，在阿拉伯國家的主使下，聯合國通過了242號決議案，強烈譴責以色列的行為，並要求以色列盡速撤離占領區，和平處理其與阿拉伯國家的問題。然而，以色列外長Abba Eben在聯合國以非常感人的演說，敘說以色列不得不採取軍事行動以自保，此舉使國際媒體、整個國際政治氣氛，很明顯地對以色列多了一分同情、少了一分批評。由此可知，小國仍具有外交的影響力，此端看外交代表能否掌握契機並發揮卓越的外交手腕，以爭取國際的支持與同情。

另以新加坡為例。新加坡自1965年建國，從一個第三世界國家，一躍成為亞洲少數的第一世界國家。新加坡的成功，除了歸功於當時領導人李光耀先生的睿智、勇氣及決心之外，政府的清廉、有效率以及新加坡人的守法，都是成功的重要因素。此外，新加坡非常成功的外交運作，也是不可抹煞的重要因素。尤其，他們在國際間常常提出非常重要，且受肯定的一些建議，對於國際政治、經濟、社會的發展產生相當重要的影響。新加坡雖是小國，但卻發揮了很大的國際影響力，由此可見，小國也是有外交的。

第一個思維，我要提出來的是原則性的考量

首先，外交是內政的延長。任何外交政策、思維，一定要以民意為依歸，不能背離民意。沒有民意支持的外交，注定要失敗的；第二，外交主要的功能在於彰顯國家的主權、維護國家的尊嚴、為國家及其人民謀求公平、合理、正常的國際活動空間；第三，外交是促進國家安全及永續發展的重要環節；第四，外交是在國際間尋求認同、友誼與支持，因此，任何外交政策及思維，不能與世界潮流、國際政治現實脫節。我認為，任何一個外交思維都必須符合上述四個要件。

第二個思維，為了更符合我國實質對外關係的內涵，外交部應該更名為「外務部」或「對外關係部」

我國外交部所處理的對外關係，除了25個邦交國之外，更涉及了與六十幾個無邦交國家與地區的實質關係，以及民間團體與國外許多非政府組織的交往，並給予輔導及支援。從這個觀點來看，「外交部」這個名稱所涉及的範疇似乎太狹隘了，不太能夠符合我國目前對外關係的實際情況，因此，更名為「外務部」或是「對外關係部」，我個人認為是比較適當的。

第三個思維：我們必須推動我國對外關係的正常化

中共政權堅持「一個中國」政策，使得我國與許多國家以及兩岸之間的關係不正常，也迫使我國在國際間扮演被歧視的角色。我們要如何使對外關係能跟中共「一個中國」政策脫鉤，然後借助國際社會的力量來協助處理兩岸關係，使其趨於正常，是一個非常重要的課題。

第四個思維：如何敦促國際社會及聯合國協助處理台海和平及兩岸關係正常化等問題？

國際社會與聯合國有責任共同維持世界和平，尤以聯合國憲章中明定維持世界和平是聯合國的主要宗旨。台海兩岸在半個多世紀以來，彼此隔海分治互不隸屬，然中共堅持「一個中國」、「一國兩制」，尤其是2005年3月，通過了「反分裂國家法」，不斷地提高國防預算，向國外增購侵略性武器，而且將瞄準台灣的飛彈部署大幅增加，使得國際社會將台海視為全球少數的潛在戰爭引爆點之一。

聯合國對於台海情勢的發展，理應非常注意。台灣雖然不是聯合國的會員國，但是台灣是亞太社會的成員，尤其是台海兩岸衝突的當事者。為了避免事態愈趨惡化，並且能夠及時且有效地鞏固台海及亞太地區的和平與安定、保障台海兩岸及週遭國家人民的福祉與安全，聯合國基於職責，必須出面處理這件事情。

我國政府可以依據上述觀點，洽請友邦如美國、日本等國，個別或連署向聯合國提案，促請聯合國當局正視台海和平的問題，並且出面協助解決。若能在聯合國監督下，台海兩岸直接協商未來雙邊關係，建構和平、穩定、正常且雙贏之遠景，是我們的期盼。

第五個思維：國際社會應記取歷史教訓，審慎處理「中國崛起」引起的一些問題

中共挾其日益增長、擴張的政治、外交、及軍事方面的力量，在國際事務及區域事務上，已有相當影響力。「中國的崛起」已成為不可扭轉的趨勢，且引起國際社會的關注與熱烈討論。國際社會許多國家仍對中國大陸抱持著一廂情願的想法，希望能將中共納入國際社會正常互動的範疇。然而，中共政權對外不僅窮兵黷武，曾先後與南韓、美國、印度、蘇聯及越南開戰，對台灣更是長期的文攻武嚇，並在外交上不斷地打壓，企圖迫使台灣接受「一國兩制」；對內則是一黨專政、極權統治，時至今日，對於人民的言論、新聞、集會、宗教信仰、甚至網路的自由，仍嚴格限制，毫無放鬆跡象。

國際社會應重視與中共間的交往及中共政權的本質，尤應重視中共對台灣的威脅、打壓與武嚇，將來一旦擦槍走火引起台海戰爭，國際社會必難辭其咎，尤以聯合國基於本身的職責，更不應不聞不問。

第六個思維：我們應有效運用外交資源

黃志芳部長一上任，便立刻指示外交部同仁要發揮高效能以及使命感，要研擬靈活、創新及優勢的藍海策略，也要將寶貴的外交資源、人力用在最需要的地方，包括對駐外館處進行精簡評估。

外交本來就不是簡易的工作。由於我國在國際間處境艱難，且受到諸多限制，所以更是難上加難。做台灣的外交官是犧牲奉獻的工作，必須忍辱負重、鍥而不舍才能達成使命。

在外交資源運用方面，個人認為我們應該將加入聯合國視為長程目標，應該更務實，將外交資源的重點用於政治性較低、功能性高、與我國人民健康、國民生計及作息需要相關的組織上，比較能夠容易達到使命，以及受到國際間的支持，例如加入國際民航組織、世界衛生組織等。此外，在對外國提供災難救援時，應慎選受援對象，以達實際與外交效果。

第七個思維：我們應積極爭取納入亞太地區之區域整合體系（例如東協），或爭取成為其對話夥伴，以免被邊緣化

東協自1967年成立後，於1999年從六國增為十國，近年來更成為包含中、日、南韓在內的13國區域整合體。最近第一次東亞高峰會很成功的舉行，更成為包含紐、澳、印度在內16國的運作機制。台灣是亞太社會的一員，同時也是東協國家重要貿易夥伴及重要投資國，我們不能被區域整合的趨勢邊緣化。李光耀總理曾多次公開提及，並不反對將台灣納入區域整合的架構，但是前提在於不可將台灣的參與泛政治化。我個人認為能夠參與比什麼都重要，為了避免被邊緣化，我們應該在不影響國家尊嚴且在國際間有例可循的情形下，盡量以參與為目的、目標，能夠參與就有價值、有貢獻的機會、有突顯我國主權存在的機會，因此不應輕言放棄。

（編按：本文係節錄前駐新加坡烏代表元彥於95年2月15日應邀在考試院發表之專題演講，全文另載於考試院內部網站。）