一、公民投票的分類

公民投票為直接民主的行使方式之一，得分為國 內法規範的「內部自決」和具國際法效果的「外部自 決」二類。

「內部自決」公投（referendum）原則上屬一國憲 政制度下所為公共政策決定，公投結果具國內法拘束 力，並無違憲與否問題，例如瑞士經常以公民投票決 定國內重大政策<注1> ，包括於2002年公投決定是否加入 聯合國<注2> ；至於「外部自決」公投（plebiscite/referendum） 實踐上經常在憲法架構外，公投結果於國際間並無拘 束力，但具宣示作用，意在爭取國際承認。本文旨在 討論國際法的公民投票。

二、公民投票的定義及法源

「國際法百科全書」說明，公民投票係指「一特 定領域住民針對是否接受該領域(國際地位)之改變， 透過一有系統的意見予以表達」<注3>。至於行使公民投票 的情境實踐上有三種：(1)國際條約或國際會議規定 領土主權的變動，但說明應先諮詢住民意願；(2)殖 民地人民表達終止殖民地位的意願以建立主權國家； (3)一領域住民表達自母國分離以邁向獨立或其他國 際地位的意願 。<注4>

前述第一類情境的公民投票旨在尋求領土地位變 動（例如割讓）之住民的認同，俾相關國際條約或國 際會議決定得以正當化（legitimize），過去往往發生 在戰後降伏條約規定，由戰勝國強加於戰敗國，例如 1919年凡爾賽條約規定德國薩爾區住民公投決定選 擇德國或法國或維持國際聯盟託管。聯合國成立以 來，使用武力已被非法化，未聞再有此類降伏條約或 國際會議決定。

第二類情境係聯合國成立後的具體成就，快速發 展為國際法原則，即憲章第十一章所指非獨立自治領 和第十二章所指託管地住民得行使自決權，透過公民 投票或其他適當方式選擇其地位，例如帛琉住民公投 決定終止託管地地位，1994年獨立建國。

至於第三類情境原則上指一國部分領域住民在母 國反對下仍片面分離。例如1991年南斯拉夫聯邦逐 步解體前，各邦國行使分離公投的情境；加拿大魁北 克省議會自行制定「魁北克主權法」於1995年行使 擬分離之公民投票。此類分離公投結果，可能改變現 狀，損及母國領土完整，更可能影響國際和平及安 全，是以國際間特別關注。

前述三種行使公民投票情境說明，公民投票法源 早期來自國際條約規定，聯合國成立後的實踐主要為 國際法的自決（self-determination）原則。早期國際 條約規定往往係相關強權在雙邊或多邊架構下有關領 土主權移轉的決定，但受到民權觀念影響，說明應諮 詢住民意願後予以執行，俾條約規定得以正當化。自 決權的演進則為聯合國成立以來國際法的重要發展， 逐步演進為國際法重要原則。雖如此，公投結果於國 際間並無拘束力，即便促成新國家的建立，仍須透過 國際法承認制度，爭取各國承認。1995年加拿大最 高法院答覆法務部長所請，針對加拿大魁北克分離公 投案提出諮詢意見稱，國際法及加拿大憲法並未提供 片面分離權，但一領域住民違反憲法的分離仍可能發 生；在此情形下，分離的成功與否，由國際社會（即 承認與否）作最後認定 <注5>。

三、公民投票的緣起

（一）早期實踐與民權觀念的建立

國際法論及領土主權移轉（獨立、分離、合併或 其他）應尊重住民意願的觀念源自18世紀法國大革命 自由、平等之民權觀念。相較於當時歐洲帝王國家的 保守思想，不承認任何違反帝王主權的作為，法國大 革命時期的思想家認為，社會為自由個人所組成，主 權國家亦應由自由個人（free individuals）組成；在 國際關係下，人民主權（sovereign of people）應同 樣獲得尊重，不應遭未獲人民同意的國際條約拘束； 國家既係由自由個人組成，法國對外進行擴張領土 時，程序上應先於該領土行使公民投票，於住民表達 併入法國的自由意願後，法國的兼併始具正當性，否 則就是暴政 。<注6>

法國首次透過公民投票以兼併外國領土始於1790 年至1791年期間，法國剛建立的第一共和政府在1791 年當時名義上仍屬教皇國的威納新（Venaissin）和 亞維隆（Avignon）兩城市推動公民投票，於住民表 達併入法國的意願後予以合併。1792年法國續於同 盟戰爭後透過公投併入薩伏依(Savoy)和尼斯( Nice)； 1793年佔領奧地利所屬尼德蘭（Austrian Netherlands， 現為比利時）後於1795年辦理公投，予以兼併。

但拿破崙霸業建立的功業和思想遭到俄羅斯、奧 地利、普魯士為首的保守君主圍堵，不予承認，對法 國共和政府以及嗣後拿破崙扶植的獨立「國家」採取 集體「不承認」立場，這些集體「不承認」作為均在 擁護當時歐洲保守國家的帝王主權，不承認一領土人 民得以武力推翻帝王政權或透過公民投票進行分離以 自行建立主權國家的事實。不過，拿破崙當時意氣風 發稱，「法蘭西共和國無須獲得承認，就如太陽無須 被承認」 <注7>。

1815年拿破崙戰敗，戰勝列強無視法國建立的 民權觀念，在維也納和會迫使法國失去薩伏依和尼斯 兩城，但該兩城在1860年拿破崙三世打敗奧地利並 協助義大利統一後重新取得。薩丁尼亞國王伊曼紐二 世與法國拿破崙三世在當年簽署杜林條約(Treaty of Turin)，同意作領土交換，但規定均需先舉行公民投 票，取得住民接受，結果法國獲得薩伏依和尼斯兩 城；薩王則取得帕爾瑪(Parma)、摩德那(Modena)、 托斯卡尼(Tuscany)、柔瑪涅(Romagna)<注8>。其後奧地 利敗於普魯士，1966年簽署維也納條約同意奧地利 所領威尼斯住民行使公民投票後併入義大利；1867年 簽署布拉格條約，決定史勒斯威格和赫爾斯坦 (Schleswig and Holstein)兩地住民行使公民投票後 併入普魯士<注9> 。義大利在統一過程中，顯然受到民權 觀念影響，於兼併其他邦國以統一義大利時，大抵均 先在當地舉行公民投票，至少在形式上取得民意支 持。例如1860年底，義大利統一領袖加里坡的 打敗教皇軍隊，於佔領西西里(Sicily)和拿坡里等南 義大利地區時，先舉行公民投票，於諮詢人民接受意 願後，由薩丁尼亞國王伊曼紐二世頒佈兼併命令<注10> ； 1866至1870年義大利趁普奧戰爭和普法戰爭時分別 佔領威尼斯和羅馬，在公民投票後予以兼併。

拿破崙戰敗後，英國從法國手中佔領希臘半島附 近的七小島(the Ionian Islands)；1830年希臘獨立， 盼能取得主要為希臘裔居住的七小島，但英國與當時 的希臘國王奧多(Otto)交惡；1862年奧多被推翻，新 王喬治一世登基，轉為親英，英國同意在當地舉行公 民投票後，1864年將七小島併入希臘<注11> 。至於當時站 錯邊的丹麥被迫將挪威割讓予瑞典。挪威藉機在1814 年透過民選國會制訂憲法，宣佈獨立，但遭瑞典武力 鎮壓，建立聯合王國。九十年後，挪威繼續推動獨 立，在1905年行使公民(25歲以上男士)投票，表彰 自瑞典分離的自由意願，此後瑞典不再堅持，決定予 以尊重，和平分開。

（二）政治現實下的公民投票

法國拿破崙時代建立的公民投票實踐，理想崇 高。但受制國家利益考量，往往僅承認投票結果符合 法國利益者<注12> ，法學家Merlin de Douai為鼓吹法國兼 併日爾曼王室統治的亞爾薩斯，早在1790年主張亞 爾薩斯住民屬法蘭西種，西發里亞條約將亞爾薩斯劃 歸日爾曼王室並不適當，人民意願應優先適用於國際 條約，法國是否得併入亞爾薩斯，應由住民公投決定<注13> 。又如法國於1793年佔領奧地利所屬尼德蘭並於 1795年舉行公民投票以諮詢住民意願，其過程有如 笑劇一場。事緣法國在1792年攻佔奧屬尼德蘭時， 曾引起住民群起反抗，法國乃進行壓制。其後當地舉 行公投，法國復派員至各地監督公民投票，並發動軍 隊包圍每一個在教堂的投票所，以確保公民投票結果 符合法國期待 <注14>。

法國大革命期間的民權觀念在拿破崙時代結束 後，不再是國際政治的考量。1814年維也納和會建 立的國際協調機制，強調「正統主義」(Principle of Legitimacy)，說明「征服不能創設權力，任何領 土或王室，除非獲得其正統所有人正式宣佈放棄，否 則不得被掠奪」<注15> ，在此所稱「正統所有人」非指住 民，而是當時普遍為主權國家的君王，領土轉移需獲 得君主同意，於簽署割讓條約後生效。十九世紀後半 葉歐洲社會對公民投票變成陌生。期間大抵僅莫多瓦 (Moldavia)和瓦蘭西亞(Wallachia)依據克里米亞戰後 的1856年巴黎條約，於1857年辦理公投，由住民表達 兩地制定邦聯(Union)憲法以取得實際獨立(形式上仍 在鄂圖曼土耳其領域）的意願<注16> 。這項安排實際上是 歐洲權力平衡的考量，旨在於俄羅斯和厄圖曼土耳其 間設立緩衝區。

四、第一次世界大戰結束前後的發展

（一）列寧和威爾遜的思想

在第一次世界大戰前後， 蘇俄領袖列寧和美國總 統威爾遜的思想影響人民「自決」發展甚巨。列寧首 先在國際關係上植入「外部自決」觀念，認為自決係 民族解放標準，並特別提及殖民地人民應獲得解放， 這些觀念影響日後國際法人民自決原則的建立 <注17>。美國 威爾遜的自決觀念源自西方民主思想，涵蓋「內部自 決」和「外部自決」二觀念，此與列寧「外部自決」 思想源自社會革命理論不同。威爾遜認為「自決」是 不折不扣的人民主權，等同國家治理應基於「被統治 者的同意」，威爾遜發展一套列寧所無的自決觀念， 即一國境內住民有選擇政府的權利，自決就是自治<注18> 。

（二）第一次世界大戰後的實踐

戰後俄國陷於共產革命內戰，自顧不暇，而美國 總統威爾遜的十四點計劃因涵蓋前述各相關人民自決 原則，未獲歐洲列強支持，其後美國國會亦未批准凡 爾賽條約。當時國際間領土重劃大抵仍在政治操作下 進行，並未重視重劃領土住民的意願。國際聯盟在運 作20年的歷史僅在德國薩爾區辦理過一次有關國際領 土主權移轉的公民投票，這是因為凡爾賽條約的規 定。

戰後各地舉行的公民投票大抵係在盟國與各戰敗 國的降伏條約規定（包括盟國分別在1919年6月與德 國議定凡爾賽條約，9月與奧地利簽訂聖日爾曼條 約，11月與保加利亞簽署尼宜利條約，1923年7月與 鄂土曼土耳其簽署洛桑條約），於戰敗國部分領土的 轉移作選擇性規定，未曾在戰勝國領土或其海外殖民 地辦理任何領土移轉的公民投票，亦未在某些戰勝國 所堅持取自戰敗國領土（例如義大利自奧匈帝國取得 南帝諾）進行公民投票。降伏條約之外，美屬殖民地 菲律賓曾在1925年和1926年通過公投獨立的法案， 但為美國總統柯立芝否決。德國則於恢復實力後，於 1938年與奧地利各自舉行兩國合併的公民投票，各方 均以超過百分之九十九票數同意合併，不免讓外界起 疑有關公民投票結果的真實性。至於蘇聯在1940年兼 併吞愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛等波羅的海三小國 的行為，甚至未曾舉公投以示尊重民權<注19> 。二十世紀前 半葉的表現幾乎與十九世紀後半葉的表現一致，即在 國際政治現實考量下，人民主權觀念不獲尊重。

以德國為例，凡爾賽條約造成德國失去百分之十 三領土，百分之十二點五人口，條約雖有行使公民投 票以諮詢民意條文，但均在德語區，例如上西里西 亞，南部東普魯士，薩爾區，斯勒史威格(北部歸屬 丹麥，南部歸屬德國)<注20>；在重要領域直接被劃歸捷克 和波蘭，並未規定應先舉行公民投票；德國曾要求應 在亞爾薩斯、洛林兩省進行公投，決定是否併入法 國，但為盟國反對 <注21>。

（三）德國薩爾區公民投票的著名案例 <注22>

德國薩爾工業區位於法國東北，戰後法國要求將 薩爾區割讓與法國作為戰敗賠償條件，但遭美國和英 國反對，其後妥協，凡爾賽條約規定，薩爾區煤礦所 有權暫由法國取得；薩爾區交由國際聯盟託管15年， 由國聯成立五人（法國籍和薩爾區住民各一人，其餘 三人均為法國和德國籍以外的外國國民）組成之「國 際委員會」進行託管。

國際聯盟在1934年成立公民投票委員會 (Plebiscite Commission)，於薩爾區辦理1935年公 投工作以決定主權歸屬。公民投票委員會由三名委員 和一名專家合計四人組成，指揮大約五十名的選舉監 查員在各地辦理投票工作；另成立最高選舉法庭 (Supreme Plebiscite Tribunal)和八個區域法庭，由 大約二十五個法官分別組成。在投票期間，公民投票 委員會安排來自瑞士、荷蘭、盧森堡等國合計約九百 五十名具辦理選舉經驗的官員進駐薩爾區，作為中立 人士以協助辦理選舉工作。 此外，為確保公民投票 的公正性，公民投票委員會徵招來自英國、義大利、 瑞典和荷蘭約三千三百名警力以維持選舉秩序。 在投票單上，公民投票委員會安排住民得作下列 選擇：(1)歸屬法國；(2)歸屬德國；(3)維持國際聯盟 託管現狀。 至於投票資格則限於應在投票日期時年滿 20歲，不分男女，在凡爾賽條約簽署之日即為薩爾區 當地住民。公民投票係於1935年1月13日舉行，結果 為超過百分之九十選民投票選擇加入德國，其餘選擇 維持現狀或歸屬法國。法國迅即承認投票結果，薩爾 區爰在1935年3月1日正式併入德國。

薩爾區主權歸屬的公民投票係凡爾賽條約規定， 但係在國聯監督下舉行。國聯公民投票委員會當時動 用軍隊、文官、國際公正人士督導投票工作，規模龐 大，具國際性、客觀性、中立性和公正性，此非其他 由戰勝國出面舉辦和監督的公民投票所能相比。對其 後聯合國督導各地公投工作有啟示性作用。

五、第二次世界大戰後的實踐

聯合國成立後，涉及領土地位移轉應諮詢民意的 民權觀念迅即發展為人民自決原則，其適用確切範圍 或仍在發展中，但於許多領域廣獲適用，特別是託管 地和非獨立自治領。聯合國憲章規定，大會相關決 議、國際實踐以及國際法院判例等各相關文獻規範均 充分說明，自決原則已演進為習慣國際法，住民得以 一定方式，主要就是公民投票，於彰顯獨立的自由意 願後，建立主權國家。

聯合國推動自決原則的成就，特別展現在1956年 至1990年期間，於各殖民地督導公民投票，共計30案 例<注23> ，包括1956年在英屬多哥(併入黃金海岸，改名迦 納)，1958年法屬多哥，1959年北部之英屬喀麥隆， 1961年南部之英屬喀麥隆(北部併入奈及利亞，南部 併入喀麥隆)，1961年西薩磨亞，1961年至1962年魯 安達─烏倫地(Ruanda-Urundi and Mwam)，1963年 沙巴和沙勞越併入馬來西亞聯邦的意願調查，1965年 (紐屬)庫克群島，1967年中東(英屬)亞丁(Aden，但 遭遇阻礙，遲至1970年獨立)地區，1968年赤道幾內 亞，1969年印尼東部的西伊利安(West Irian/West New Guinea；在印尼操控下，投票決定併入印尼)， 1970年巴林，1972年巴布亞紐幾內亞，1974年尼威 (Niue)，1974年吉伯特和愛麗絲群島(Gilbert and Ellice Islands；其後分別獨立者為吉里巴斯和土瓦魯 共和國)，1975年馬利安納(Mariana)託管地，1977 年法屬索馬利蘭，1978年太平洋託管地(密克羅尼西)， 1979年馬紹爾託管地，1979年帛琉託管地(拒絕與密 克羅尼西亞合併建國)，1979年英國與法國共同管理 的新赫卜利斯(New Hebrides，1980年獨立，改名為 萬那度)，1980年在西印度群島(英屬)土克群島和凱 克群島(Turks and Caicos Islands；其後政府重組， 立場改變，繼續維持為英國海外屬地)，1983年帛琉， 1983年密克羅尼西亞託管地，1983年馬紹爾託管地， 1984年(澳屬)柯克群島(Cocos Islands)，1986年及 1987年分別在帛琉繼續各辦理兩次公投，1989年納 米比亞，1990年帛琉辦理是否接受非核家園憲法的 公投<注24>。

聯合國亦有未盡事成之例，例如印尼在1969年趁 美國陷入越南內戰，擔心共產勢力擴張進入印尼，操 控聯合國督導的公民投票，以投票結果反應當地住民 拒絕獨立為由，併吞荷蘭在印尼群島東部的西伊利 安。此外，聯合國曾計畫在朝鮮半島(1948年)、克什 米爾(1948年)、分裂中的德國(1952年)辦理公民投 票以瞭解住民的意願，但在共黨集團、印度等分別阻 擾下，於東德、北韓和克什米爾的公民投票工作均未 能順利進行。

期間，許多殖民國家主動賦予所屬殖民地逐步選 擇獨立機會，聯合國並未介入督導公投，此類案例甚 多。其中南羅德西亞白人政府於1969年舉行公民投 票，由選擇性登記選民投票採行共和制新憲法，脫離 英國。但這種無公信力的公民投票，未能表彰人民真 實意願，不具宣示作用，不獲國際接受。

1990年後，聯合國督導的公民投票工作進入相關 主權國家領域，更具意義。自1990年以來，聯合國增 加25會員國，其中僅帛琉、納米比亞和東帝汶具殖民 地背景。東帝汶遭印尼併吞多年，1999年由聯合國協 助辦理公民投票後獨立；南非管轄納米比亞，一再阻 擾聯合國協助公投工作，遲至1989年納米比亞公投後 建立主權國家；厄立特利亞進行近二十年分離運動 後，最終協助衣索比亞反對派推翻中央政府，取得新 政府同意，於1992年在聯合國監督下行使公投，脫離 衣國獨立；其他大抵均屬東歐共產集團(南斯拉夫和 蘇聯)解體後成立的國家，聯合國並未介入公投。在 歐盟鼓勵下，南斯拉夫解體各邦為爭取承認，均辦理 公投，於彰顯人民獨立意願後宣佈獨立並獲得歐盟各 國及其他國家承認；至於蘇聯的瓦解肇始於烏克蘭首 先宣佈獨立，烏克蘭於1991年舉行獨立公投後迅及獲 得承認。最近的案例為2004年聯合國在塞浦路斯督導 公投，北塞土裔贊同聯合國統一方案(取得自治權)， 但南方希裔人民投票反對<注25> ；未來如何，有待聯合國繼 續折衝。

六、後續的挑戰

目前經聯合國登計的非獨立自治領有16個，均有 待聯合國「去殖民特別委員會」協助邁向獨立或自 治，其中頃已辦理公投的有紐西蘭所屬多克勞(Tokelau)， 計劃儘早推動公投的則是西薩哈拉 。此外，媒體經常 報導南蘇丹、西薩哈拉<注26>、科索夫、蘇格蘭、魁北克、 直布羅陀、索馬利蘭以及塞浦路斯的住民可能爭取適 用自決權，並可能隨時推動公投，尋求獨立。在自決 原則和民權觀念下，公投結果於國際間即便不具拘束力，但因真實展現民意，將有具規範性意義 (normative significance)<注27>，例如英國很難不顧居民意願，逕自將直布羅陀交還西班牙<注28>。阿根廷即便在福克 蘭成功行使武力，但在不獲其住民接受下，很難獲致 國際承認。

注1.瑞士從1945年至1997年間辦理之各類公民投票達309次，數量高居各國第一。參考：吳巨盟，「瑞士透過公投申請加入聯合國之研究」， 新世紀智庫論壇第25期， 2004年3月30日，頁78。該文援用之資料取自：日內瓦大學直接民主研究與文件中心，網頁：http://c2d.unige.ch.

注2.See: http://archives.cnn.com/2002/WORLD/europe/03/03/swiss.result/index.html

注3.Henn-Juri Uibopuu, :"Plebiscite",in: R. Bermjardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Instalment 8 (1981), p. 434.

注4.Henn-Juri Uibopuu, :”Plebiscite”, in: R. Bermjardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Instalment 8 (1981), p. 434.

注5.Anne Bayefsky, Self-Determination in International Law: Quebec and Lessons, p. 6, Kluwer Law International, The Hague, 2000.

注6.Ibid., p. 420.

注7.P. K. Menon, The Law of Recognition in International Law: Basic Principles, op.cit., p. 26.

注8.See Wikipedia on Nice and Savoy and unification of Italy respectively at: http://en.wikipedia.org/wiki/Nice, http://en.wikipedia.org/wiki/Savoy, http://users.dickinson.edu/~rhyne/232/Five/Map1861.html.;併參考： 張麟徵，近代國際關係史，台北：揚智文化，2002， 頁178. 投票結果為：在Nice 的30700選民中，25000票同意併入法國；在Savoy則為超過99.8％人民支持併入法國。

注9.Wilhelm G.Grewe, The Epochs of International Law, Berlin: DeGruyter, 2000, p. 545.

注10.Henn-Juri Uibopuu, :”Plebiscite”, in: R. Bermjardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Instalment 8 (1981), p. 434

注11.Henn-Juri Uibopuu, :”Plebiscite”, op. cit., see also Wilhelm G.Grewe, The Epochs of International Law, Berlin: DeGruyter, 2000, p. 545..

注12.Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples, op. cit., p. 12.

注13.Ibid., p.12.

注14.Wilhelm G. Grewe, The Epochs of International Law, op. cit., p. 421.

注15.張麟徵，近代國際關係史，揚智文化，2002，頁13。

注16.Yves Beigbeder, International Monitoring of Plebiscites, Referenda and National Elections, op. cit., p. 78.

注17.Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples :A Legal Reappraisal, Cambridge University Press, 1995, p. 16.

注18.Ibid., p.19.

注19.Henn-Juri Uibopuu, :"Plebiscite",op. cit., p. 436。當時的國際法尚未發展出日後聯合國憲章所指，殖民地得選擇獨立的權利。

注20.Ibid.,1920年2月10日舉行公民投票，75％選派贊成併入丹麥。

注21.Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples :A Legal Reappraisal, Cambridge University Press, 1995, pp. 16-17.

注22.YvesBeigbeder, Intrnational Monitoring of Plebiscites, Referenda and National Elections, op. cit., pp. 84-86.

注23."Freely expressed wishes and desire"of the peoples concerned, in U.N. Document A/46/609 of 19 November 1991, Report of the Secretary-General, entitled "Enhancing the Effectiveness of the Principle of Periodic and Genuine Elections"at Annex: Plebiscites, referenda and elections held under the , at: http://unbisnet.un.org；其中帛琉曾進行5次公民投票。

注24.前述馬利安納、密克羅尼西亞、馬紹爾、帛琉等美國託管地均投票維持與美國的「自由聯盟」(free association)關係，取得內政和外交自主權，但賦 予美國國防和安全工作，以換取經濟援助。

注25.John Katsigeorgis, "Cyprus Post-referendum",at http://www.un.org/Pubs/chronicle/2004/webArticles/073004_Cyprus.asp.

注26.http://ww.un.org/Depts/dpko/missions/minuso.

注27.James Crawford, The Creation of States in International Law, 2nd edition, Oxford University Press, 2006, p. 417

注28.Thomas D. Grant, “Gibraltar on the Rocks”, Policy Review, Vol. 116 (December 2002 and January 2003).